המדינה משנה את כללי המשחק בתחום הפקעת הקרקעות

כתבתו של אודי חודי מאתר כלכליסט

לא רבים מבחינים בהערה קטנה המופיעה בנוסחי הטאבו, ואשר מזהירה את בעלי הקרקע או הרוכשים הפוטנציאליים כי חלק מהקרקע מועמד להפקעה על ידי המדינה, בבוא העת ובמידת הצורך. הפקעת הקרקעות בישראל לטובת שימוש ציבורי היא תחום הנתון תחת איפול, והנתונים על היקפה לא פורסמו באופן מלא מאז קום המדינה. תסכולם של בעלי הקרקע המופקעת גובר במקרים רבים, שבהם המדינה דורשת את חלקה ולא מממשת את הקרקע, שעומדת חסרת שימוש שנים ארוכות. רק במקרים נדירים זוכים בעלי קרקעות שהופקעו לקבל לידיהם בחזרה את רכושם לאחר תום השימוש הציבורי בו.

תיקון לחוק, שצפוי לעלות לאישור הכנסת בקריאה שנייה ושלישית בשבוע הבא, צפוי לעגן בספר החוקים תקופה של 23 שנה שבהן המדינה תהיה רשאית להחזיק בקרקע המופקעת. התיקון אמנם מגביל את תקופת ההפקעה, אך המתנגדים לו טוענים כי מדובר בפרק זמן ארוך במידה מוגזמת. "התיקון לחוק הוא מעשה טלאים הפוגע בזכות היסוד של האזרח לקניינו", טוען יו"ר לשכת השמאים ארז כהן.

פרק זמן ארוך מדי

מאחורי התיקון לחוק עומדים חצי ביקורת שהופנו מכיוון בית המשפט העליון. השופטים הצביעו על שורה של ליקויים בהליך הפקעת הקרקעות בישראל, המתבסס על פקודה מנדטורית שנוסחה בשנות הארבעים של המאה קודמת. בשנת 2006 ניסח משרד האוצר את התיקון לפקודה המנדטורית, המגביל לראשונה את משך הזמן שבו חייבת הממשלה לממש קרקע שהופקעה. עוד עוסק התיקון בהשבת קרקעות שהשימוש בהן הסתיים לבעליהן המקוריים, במנגנון הערעור על החלטת הפקעה ובגובה הפיצוי שיזכו לו בעלי קרקע שהופקעה.

פקודת הקרקעות לא קובעת כיום מועד שבו תחויב המדינה להשיב קרקע מופקעת, אם ההכרזה על ההפקעה לא לוותה במעשה בפועל, או שהשימוש בקרקע הסתיים. על פי התיקון לחוק, המדינה תחויב להשלים את תהליך ההפקעה בתוך 23 שנה מההכרזה עליה. אם לא תעשה כן, תחזור הקרקע לבעלותם המלאה של המחזיקים בה. "למה צריך להגיע לכל כך הרבה שנים שבמהלכן לא נעשה כלום עם הקרקע?", אומר עו"ד צבי שוב המתמחה בדיני מקרקעין, "אם מפקיעים קרקע, זה בשביל לעשות איתה משהו. פרק הזמן הזה צריך להיות קצר, של כחמש חמש שנים. אם המדינה לא עשתה שימוש בקרקע שהופקעה, יש להחזירה לבעליה ולהפקיעה שוב, תוך פיצוי בעל הקרקע", אומר שוב. במשרד האוצר, מנגד, משבחים את התקדימיות של התיקון לחוק: "לראשונה מוצע לקצוב לממשלה לוחות זמנים מרביים בעניין ביצוע הפקעות, ועל כן הצעת החוק מיטיבה עם האזרח. לוחות הזמנים המוצעים הנם לוחות זמנים מרביים, וככלל, בכל מקרה ומקרה ייבחנו לוחות הזמנים לגופם".

מכניסים התיישנות בדלת האחורית

התיקון קובע עוד כי אם יחלפו 25 שנה ממועד ההפקעה, והמדינה לא תעשה בקרקע שימוש ובעלי הקרקע המקוריים לא יפעלו להחזרתה, תוכר הקרקע כשייכת למדינה. יו"ר לשכת השמאים כהן מזהה כאן אג'נדה נסתרת שתזיק לבעלי הקרקעות. לדבריו, "המשמעות ברורה: מניעת השבת מרביתן המוחלטת של הקרקעות שהופקעו על ידי המדינה, מאחר שאלה נעשו לפני יותר מ־25 שנה ועל כן התיישנה זכות התביעה בגינן".

אחד החידושים הנוספים בתיקון לפקודת המקרקעין הוא זכות שימוע לבעלי קרקעות שהפקעתן מתוכננת. אלא שזכות השימוע תוענק רק אחרי ששר האוצר יפרסם את ההודעה על ההפקעה ברשומות. באוצר מסבירים כי "ביצוע השימוע לפני הוצאת ההודעה יגרום להורדת ערך הקרקע טרם המועד שלפיו נקבע ערכה, ושלפיו מפוצה בעל הקרקע. דבר זה יגרום לפגיעה כלכלית בבעלים". המתנגדים רואים את הדברים אחרת. "ראוי לקיים את השימוע בפני גוף אובייקטיבי כגון ועדת הערר המחוזית ולא בפני השר, למען תחושת עשיית הצדק", טוען כהן. מעבר לכך, לדבריו, משמעות דחיית הערעור לאחר הפרסום ברשומות היא "אי־מתן הזכות כלל, מאחר שקשה יהיה, בשלב זה, לשכנע את השר לחזור בו מההפקעה".

דלתות בית המשפט נסגרות בפניך

על פי פקודת הקרקעות החלה כיום, לא קיימת מגבלה כלשהי על זכותו של בעל הקרקע לפנות לערכאות משפטיות בעניין ההפקעה. התיקון החדש מגביל זכות זו, בטענה שזכות השימוע עונה לכאורה על אותו צורך. הפנייה לערכאות תתאפשר מעתה רק אם ישנן טענות הקשורות לפגם שנפל בהליכים, כפי שהם קבועים בפקודה. את שיקול הדעת שמאחורי ההפקעה עצמה לא ניתן יהיה לתקוף בבית המשפט, ובכך תימנע היכולת לבקש צו מניעה כנגד ביצועה. באוצר מסבירים כי הסעיף יחול רק במקרים שהוכרו ואושרו כצרכים לאומיים, ורק לגבי קרקע שעברה הליך תכנוני. כהן, מנגד, סבור כי מדובר ב"הגבלה דרקונית" שיש לבטלה, משום שהיא "מונעת ביקורת שיפוטית על מעשה מינהלי חריג של המדינה, אשר מקומו במשטר נאור ודמורקטי לא יוכר".

עו"ד צבי שוב מסביר כי עד כה אדם שהופקעה ממנו קרקע נדרש להיאבק בבתי משפט תקופות ארוכות הנעות בין חמש לעשר שנים, ובמקרים מסוימים אפילו 20 שנה. "מי שמחליט לפנות לדרך הזו נאלץ לממן את כל ההליך מכיסו. מי שנלחם בבית המשפט יקבל בסופו של דבר פיצוי. אם הוא צודק או לא, זה תלוי במקרה. אבל מי שלא נלחם, ויש לא מעט כאלה, מפסיד בטוח", אומר שוב. לדבריו, "המצב היום הוא שכל בית משפט מחליט אחרת במקרים הקשורים להפקעות". בעקבות תיאור זה, הוא תומך בתיקון לחוק, אך חושב שבמקומו מוטב היה אם המדינה היתה יוזמת חוק הפקעות חדש.

בהקשר להיגררות הארוכה בין כותלי בתי המשפט כיום, בלשכת השמאים מותחים ביקורת נוספת על התיקון לחוק, העוסקת בהיעדרו של מנגנון מסודר לפיצוי בעלי קרקע שהופקעה. "היעדר המנגנון מאלץ את האזרח לפנות לערכאות שיפוטיות ולהתדיינות ארוכה של יותר מעשור", אומר כהן, "תוך הוצאת משאבי זמן וכסף בניסיון לקבל את המגיע לו". באוצר טוענים כי "נושא מנגנוני הפיצויים מוסדר כבר היום". הם מוסיפים עוד כי התיקון לחוק משפר את המצב הקיים, משום שהממשלה תשלם פיצויי הפקעה בגין 100% מהקרקע (תשלום החל מהמ"ר הראשון), בעוד היום היא יכולה להפקיע 25% מהקרקע ללא פיצוי כלל. בנוסף, אומרים במשרד האוצר, מוצע כעת להגדיל את הריבית הניתנת בשל פיצויי הפקעה לריבית לפי חוק פסיקת ריבית.

כתבתו של אודי חודי מאתר כלכליסט