תמ''א נמה- האם התכנית חוללה מהפכה?

מי שנזקק לתזכורת בנוגע לחוסר האונים של האנושות לנוכח איתני הטבע קיבל אותה החודש, כשרעידת אדמה בעוצמה של 7 בסולם ריכטר החריבה את בירת האיטי, פורט או פרינס. התמונות שהגיעו משם מחרידות: שכונות שלמות שהפכו לאבק, רחובות שלא נותר מהם דבר חוץ מערימות של שברי בניינים, גופות שמפוזרות בין ההריסות והלם מוחלט של רשויות המדינה או מה שנותר מהן. זה חומר קלאסי לצקצוק מול המסך, אבל אל תטעו: הסכנה של הרס המוני מרעידת אדמה היא לגמרי ממשית גם אצלנו. 

קשה לנחש זאת מהשקט היחסי של העשורים האחרונים, אבל ישראל נמצאת במקום שמועד לרעשי אדמה חזקים - ממש על סף השבר הסורי אפריקני. כבר היו כאן רעידות אדמה חזקות והרסניות: המוקדמות שבהן מוזכרות כבר בתנ"ך, ובעת החדשה מוזכרת זו שפקדה את צפת ב־1837 שהחריבה חלקים נרחבים מהעיר, וזו שהתרחשה ב־1927 בצפון ים המלח והשפעתה הגיעה עד ירושלים במערב ורבת עמון במזרח. בין המומחים שורר קונצנזוס על הסבירות הגבוהה להתרחשותן של עוד רעידות אדמה חזקות בישראל מתישהו בעתיד. אולי בעוד 50 שנה, אולי בעוד 50 שניות. בהתחשב בהיקף הפיתוח במדינה במאה האחרונה, צפויה בעיה גדולה. 

הדברים האלה היו ידועים במשך שנים, אבל רק ב־1975 נקבע תקן בנייה מחייב לעמידות מבנים ברעידות אדמה. רוב הבניינים שההיתר לבנייתם ניתן טרם כניסתו של התקן לתוקף - כ־40% מכלל הבניינים בארץ כיום - אינם מוגנים.

כדי להתמודד עם הסכנה, הוצגה באפריל 2005 תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה: תמ"א 38. התוכנית היתה אמורה להיות התמריץ המשמעותי ביותר שתיתן המדינה לאזרחים וליזמים כדי לעודד חיזוק עצמאי של מבנים ישנים (שהוצא היתר לבנייתם לפני 1980), והמנגנון הבסיסי שלה גאוני בפשטותו: מתן עוד אחוזי בנייה למבנים קיימים, בתנאי שהבנייה הנוספת כוללת את חיזוק המבנה הקיים לפי דרישות תקני הבנייה הרלבנטיים. באפריל יסתיים התוקף המקורי של התוכנית, ואף שהוא כבר הוארך בעוד חמש שנים, טוב לנצל את העיתוי הזה כדי לבדוק מה נעשה בינתיים ומה מידת יעילותה.

190 בקשות, 93 אישורים

המשמעות של תמ"א 38 בשטח היא שבכל בניין שגילו יותר מ־30 שנה אפשר להפעיל תוכנית שיפוצים מקיפה ללא צורך במימון של הדיירים. הגוף המבצע, כלומר קבלן או חברת בנייה שאיתם מתקשרים הדיירים, מתחייב לחזק את הבניין, לשפצו ולהוסיף מעלית או להרחיב את הדירות הקיימות (לרוב מדובר בתוספת ממ"דים, שגם תורמת לחוסנו של המבנה). בתמורה מעבירים הדיירים את אחוזי הבנייה הנוספים שניתנים להם מכוח התמ"א לידי הקבלן, שמשתמש בהם כדי לבנות עוד קומה על גג הבניין או כדי לסגור קומה מפולשת (קומת עמודים).

מכירת הדירות החדשות אמורה להספיק כדי לכסות את עלות השיפוץ ולהותיר רווח בכיסו של היזם, והתוצאה של כל זה היא מודל שבו כולם מרוויחים: בעלי הדירות משדרגים את הנכס שלהם ומעלים את ערכו, הרשות המקומית מקבלת התחדשות עירונית ללא השקעה כספית מצדה, המדינה משפרת את מוכנותה לקראת רעידת אדמה חזקה ועל הדרך מקלה על מצוקת הדיור בערים, והכי חשוב - כולנו מוגנים יותר. זה נשמע טוב מכדי להיות אמיתי, אולי כי בהרבה מקרים זה באמת טוב מכדי להיות אמיתי.

מושג על המרחק בין הרצוי למצוי בכל הנוגע למוכנות לרעידת אדמה אפשר לקבל מהדיווח על יישום תמ"א 38 שפרסם בספטמבר האחרון מינהל התכנון שבמשרד הפנים. מהדו"ח עולה שביצוע התמ"א עד כה היה מהוסס מאוד ונתקל בקשיים רבים. להלן רק כמה מספרים ממנו, למען הפרופורציות: מספר הבקשות הכולל להיתר בנייה עבור פרויקטים על בסיס תמ"א 38 שהוגשו עד היום ברחבי הארץ הוא 190. מתוך המספר הזה אישרו ועדות התכנון ברשויות המקומיות 93 בקשות - רובן המכריע באזור תל אביב וערי המרכז. 

עד היום יש רק דוגמאות אחדות למבנים שחיזוקם הושלם. הראשון שבהם הוא בניין ברחוב המבדיל 11 ברמת גן, שנחנך בגרסתו המשודרגת והמוגנת ממש לפני חודשים ספורים, בקיץ 2009. אז כן, לחזק 100 או 200 בניינים זה טוב יותר מאשר לא לחזק בכלל, אבל הפער בין המספרים האלה לבין מספרם האמיתי של המבנים שעומדים בסכנת קריסה נראה כמעט בלתי אפשרי לגישור. 

"אלו שגרים למעלה ולמטה מתנגדים"

מבקרי התוכנית מונים שני כשלים עיקריים שמונעים יישום רחב שלה. ברמת המיקרו מדובר בסדרת חסמים שמקשים על דיירים בבתים משותפים להניע את התהליך: קושי בארגון הדיירים, ענייני מיסוי, קשיי מימון וסחבת ביורוקרטית בהתנהלות עם הרשויות המקומיות. עד לאחרונה חסם משמעותי מאוד היה להשיג את הסכמת כל הדיירים להנעת התהליך. הנושא הזה טופל בתיקון לחוק המקרקעין שהתקבל בכנסת בינואר 2008, וקבע שדי בהסכמה של שני שלישים מהדיירים כדי לממש את התמ"א.

עו"ד בועז רוה, שמשרדו מלווה כמה פרויקטים של תמ"א 38, אומר שכיום התנגדות של דיירים בודדים כבר אינה בעיה קריטית: "אם מנתחים את ההתנגדויות, רואים שמדובר בעיקר בדיירי הקומות העליונות שאינם רוצים שכנים מעל הראש, ובדיירי קומות הקרקע, שאינם רוצים חניה ליד החלון ושאין להם צורך במעלית. הבעיות האלה נפתרו בחלקן על ידי הוראת ביצוע של רשויות מיסוי מקרקעין, שאפשרה לפצות דייר על ידי הצמדת קרקע מהרכוש המשותף. למשל, עד 20 מ"ר גינה לדיירים בקומות קרקע". 

עוד מכשול הוא הצורך להתמודד עם נפלאות הביורוקרטיה המוניציפלית, שיכולה להכריע גם את הנחושים שביזמים. "שיתוף הפעולה מצד הרשות המקומית הוא קריטי", אומר עו"ד רוה, "אבל זה משתנה מעיר לעיר. ברמת גן, למשל, יש לאחרונה התעוררות בתחום של תמ"א 38, כי הוועדה המקומית מאוד קואופרטיבית. אבל דווקא בתל אביב, שבה הרווח הוא הגדול ביותר ליזמים, קשה יותר". עוד עדות להיערכות החלקית במקרה הטוב של רשויות מקומיות ליישום תמ"א 38 עולה ממספרן הרב של הרשויות שכלל לא הגישו דיווחים על בקשות לאישורי בנייה לפי התמ"א: מתוך 118 ועדות מקומיות רק 57 עשו זאת. 

מנכ"ל מרכז השלטון המקומי, רון מוסקוביץ', אומר שאי אפשר להפיל את כל האשמה על הרשויות המקומיות: "העובדה שמעטים כל כך ניצלו את התמ"א אומרת שצריך להשקיע יותר משאבים בשיווק התוכנית, וגם שאולי צריך לערוך בה כמה שינויים מקומיים. כדי שזה יעבוד, צריכה להיות אינטגרציה של רשויות ומשרדים שונים, אבל הממשלה לא יודעת לעבוד באינטגרציה. אולי משרד ראש הממשלה צריך לקחת את זה על עצמו".

תיקון נוסף לחוק המקרקעין מ־2008 נועד לפתור את סוגיית המס. מבחינה עקרונית, ההסכם שחותמים הדיירים עם הקבלן המבצע הוא עסקת מקרקעין לכל דבר, ומכאן שהיא מחייבת את הדיירים בתשלום מסי שבח ורכישה — מסים שעשויים להצטבר לסכומים שיורידו מהפרק כל מחשבה על שדרוג הבניין. התיקון קובע שדיירים יהיו פטורים מתשלום מס שבח ומס רכישה על עסקאות שנעשות במסגרת תמ"א 38, אבל אפילו זה לא עזר להניע את התוכנית. "נושא המימון נשאר בעייתי", אומר עו"ד רוה, "בגללו יש הרבה יזמים שאינם יכולים להוציא לפועל פרויקטים. אם תסתכל על ניתוח השוק, רוב החברות שמתעסקות בנושא היום הן בעצם מתווכים ולא גופים מבצעים. ישנם כמה שחקנים חדשים בשוק, שהם החברות הגדולות שמתעניינות בזה. להן פשוט יש מספיק כסף להשקיע".

בחודשים האחרונים באמת ניכרת התעוררות בתחום בעקבות כניסה של כמה חברות בנייה גדולות לפרויקטים מבוססי תמ"א 38. באחת העסקאות שזכו לפרסום הרב ביותר רכשה חברת קרסו נדל"ן את חברת גמול פרויקטים מיוחדים, ואיתה תשעה פרויקטים על בסיס התמ"א שנמצאים בשלבי ביצוע. מנכ"ל קרסו נדל"ן, דן פרנס, צופה שהחברה תיכנס בשנים הקרובות לפעילות בתחום: "אנחנו מעריכים שהשנה רוב הפרויקטים הקיימים יכולים להגיע לשלב ביצוע, ויש לנו כוונה לבצע התקשרויות חדשות עם בניינים חדשים דרך גמול, שתשנה את שמה לקרסו מבנים 38. כל מתעניין יכול לפנות אלינו, ואם נראה שיש היתכנות, נוכל לעשות עסקה משותפת ולצאת לדרך". 

הירידה לרזולוציות של בניינים יחידים ואפילו דיירים בודדים נראית קצת מחוץ לתחום העיסוק הטבעי של חברות הבנייה הגדולות, אבל פרנס אומר שלהן דווקא קל יותר להתמודד עם יישום התמ"א: "מי שנכנס לשוק בשנים הראשונות היו יזמים לא גדולים, אבל הם נקלעו לקשיים בשכנוע הדיירים ובקושי מימוני. שני החסמים האלה מנעו את מימוש התוכנית, ובהחלט יש פה יתרון לגוף גדול ומבוסס". 

רק שלוש בקשות בכל מחוז הדרום

הדם החדש הזה מדגיש את הכשל העיקרי השני בתוכנית: חוסר יכולתה לתת מענה ליישובי הפריפריה. באופן פרדוקסלי, דווקא הם - ובעיקר יישובים שסמוכים יותר לשבר הסורי אפריקאי, מטבריה ובית שאן עד אילת - צפויים לפגיעה הקשה ביותר בשעת רעידת אדמה. עם זאת, הפרויקטים שרכשה קרסו, למשל, מצויים רובם ככולם בערים מבוססות במרכז: רעננה, כפר סבא, הרצליה, פתח תקווה, רמת גן וראשון לציון. גם הפרויקטים האחרים שאושרו בחמש השנים האחרונות אינם חורגים בהרבה מגבולות המרכז: רק 23 בקשות אושרו במחוז חיפה, רק שלוש בכל מחוז הדרום ואחת בירושלים. 

הקושי לתמרץ את יישום התוכנית כך שתהיה כדאית באזורים שבהם היא דרושה יותר מכל הוא המכשול המובנה הגדול ביותר בתמ"א, שאמנם מתייחסת לחוסר האפקטיביות של מתן עוד אחוזי בנייה בפריפריה, אבל אינה קובעת מנגנונים כדי לאזן אותו - דוגמת עוד הקלות במיסוי או ניוד של אחוזי הבנייה לאזורים מבוקשים יותר. במשרד הפנים אומרים שידעו מראש על הבעיה: "לצורך כך הוקמה ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל המשרד לתשתיות לאומיות, שהמליצה על שורה ארוכה של צעדים, לרבות תקצוב ממשלתי לחיזוק מבני ציבור ומבני מגורים באזורים אלה. המלצות ועדה המנכ"לים אושרו באופן חלקי על ידי הממשלה, ואולם" - כמה צפוי - "טרם הוצא תקציב לנושא".

במשרד האוצר טוענים שהממשלה הקצתה סכום של כ־3.5 מיליארד שקל לחיזוק מבני ציבור נגד רעידות אדמה, ובשנה החולפת התקבלה בקשה אחת ממשרד החינוך לחיזוק מבנים בסכום של 2 מיליארד שקל. עם זאת, במשרד מדגישים שגם בהקשר זה יש פער גדול בכדאיות החיזוק בין המרכז לפריפריה: "בעקבות כך פנו משרדי השיכון והאוצר לוועדת העורכים של תמ"א 38 בבקשה לבצע דיפרנציאציה בתוספת הזכויות, אך טרם התקבלה החלטה בעניין".

בהיעדר תמריץ ליישום התמ"א בפריפריה, וללא פעולת הסברה נרחבת מטעם הממשלה שתדגיש את החשיבות הבטיחותית של חיזוק מבנים, נוצר בשטח מצב מוזר. ביישובי הפריפריה עצמם התוכנית מתקבלת באדישות, ואילו במרכז רואים בה בוננזה נדל"נית. העיוות הזה מתבטא במספר לא מבוטל של בקשות שהוגשו לוועדות המקומיות ונדחו - פשוט כיוון שלא היה בהן שום אלמנט של חיזוק המבנה, אלא רק שיפוץ ובניית עוד קומה. 

על הרקע הזה מעניין שדווקא גורמי המקצוע אינם מייחסים חשיבות גדולה להבדל בין המרכז לפריפריה. "זה שיודעים איפה תהיינה רעידות אדמה עדיין לא אומר שום דבר על הסיכון", אומר ד"ר אבי שפירא, יו"ר ועדת ההיגוי הבין־משרדית להיערכות לרעידות אדמה, "הסיכון תלוי בבניין. בניין שבנוי בטבריה או במקום אחר על בקע ים המלח הרבה יותר בטוח מבניין בתל אביב שלא נבנה לפי הדרישות".

אבי שפירא. "אין שום חיזוק מבנים במבנה ציבורי"  

הבעיה היא שאנחנו פשוט קטנים מדי: "רעידת אדמה משפיעה ברדיוס של 50 עד 70 ק"מ", מוסיף שפירא, "אם תיקח רדיוס כזה, תמצא שרוב האזורים המיושבים נמצאים בסיכון, זה לא שבבית שאן בהכרח מסוכן יותר מאשר בתל אביב. הבניינים בבית שאן בנויים לפי הדרישות של בית שאן, והם בטוחים יותר מאלה שבתל אביב. זה אשר לבניינים החדשים. אשר לאלה שנבנו לפני 1980 - אז עוד לא היו דרישות והם נבנו כפי שנבנו. יכול להיות שהם עומדים בדרישות ויכול להיות שלא. אנחנו מניחים כהנחה גורפת שהם אינם עומדים בדרישות - פשוט כי אנחנו לא יודעים.

"איגוד הקבלנים, שדחף להכנת תמ"א 38, טען שבשיטה הזאת שני הצדדים ירוויחו: גם הקבלנים וגם המדינה. כבר אז העריכו ואמרו שזה לא מדויק, וכנראה היא תעבוד טוב יותר במרכז, ובמקומות אחרים הציבור יצטרך להוציא כסף מכיסו. ישנם מקומות שונים בארץ שבהם התמ"א לחלוטין אינה יעילה, כי ממילא יש להם זכויות בנייה לא מנוצלות ואין להם צורך בעוד. כפרים ערביים, למשל. קח את כל הגליל ותראה שיש שם גם יישובים גדולים שבהם התמ"א היא לא יעילה מראש".

פתרון אפשרי אחד לבעיה הוא לנייד את אחוזי הבנייה שניתנים מכוח התמ"א למקומות אחרים, כלומר לתת לקבלן שיחזק מבנה בטבריה אחוזי בנייה באחת מערי המרכז. אלא שזה פתרון שנוי במחלוקת, היות שלא ברורה ההיתכנות שלו מבחינת זמינות השטחים לבנייה במרכז הצפוף ממילא. עוד כיוון אפשרי הוא מתן זכויות בנייה גדולות יותר בפריפריה לעומת במרכז. פרנס צופה שלא יהיה מנוס מלהכניס אלמנט של אפליה מתקנת לתמ"א: "צריך לייצר תמריצים ביישובים שבהם לא קיימת כיום כדאיות, והתמריץ ההגיוני ביותר הוא להוסיף עוד זכויות בנייה ליזם שיבצע את השינויים. פטור ממס הרי כבר ניתן. אני מאמין שזה ייצור את הכדאיות גם שם. בסך הכל גם ביישובי הפריפריה יש שוק נדל"ן ויש היצע וביקוש, ואם אפשר יהיה להציע דירות גג במרכזי הערים, יהיה מי שירצה לרכוש אותן".

ד"ר שפירא אומר שלמרות הכשלים והבעיות, בסך הכל אפשר להיות מרוצים מתמ"א 38: "ברגע שחיזקנו בניין אחד, כבר עשינו משהו. מה שבאמת כואב לי זה שהמדינה עדיין אינה מחזקת את בנייניה. בתי הספר ובתי החולים עוד לא חוזקו. חוץ מהתחלה ממש מזערית במשרד החינוך אין שום חיזוק מבנים באף מבנה ציבור".

"מצד שני", הוא מוסיף, "שום מדינה בעולם אנה נותנת לאזרחיה שום דבר שמתקרב למה שמדינת ישראל עושה בתמ"א 38. במדינות עשירות ובעלות משאבים גדולים בהרבה המדינה אומרת לאנשים, 'תחזקו את הבית על חשבונכם, ואם לא תחזקו - נהרוס אותו'. פה המדינה אינה יכולה לתת לאזרחים כסף, אבל היא בהחלט יכולה לתת זכויות. שמישהו יראה לי מדינה בעולם שנתנה פתרון טוב מזה".